图2是按照这一方案调整后的政区形态。
[27]基于此，公职人员的外延就可以解释为包括以国家工作人员论者在内的所有的国家工作人员、行使公权力的公务员、依职权或者受托从事公务或者提供公共服务的人员、依职权或者受托经营管理公共财产的人员以及其他依法履行公职的人员。廉洁从业是对管理公共事务和提供公共服务、管理公共财产与公共资源的人员的要求。
国家监察全覆盖，已经超越了传统意义上对公权力的理解。该条款采用列举式规定并不周延，不能穷尽所有依法行使公权力履行公职的人员，而国家监察全覆盖已经超越了对传统公权力的理解，是包括公权、公职、公务、公财等实质要件为要素组合所构成的一种新型公权力。（二）公职 公职是识别国家监察对象最为直接的要素标准。另外，对于作为识别监察对象四大要素之一的公职的认定，不仅要以具体人员是否具备公共岗位职权或负有相应的职责为判断要素，还要结合其是否属于公职人员这一判断要素进行综合认定，继而识别和认定国家监察对象。[3]参见姬亚平、吉亮亮：《国家监察委员会的设立与运行制度研究》，《财经法学》2018年第1期。
[10]例如，国家以合同形式聘用的专业技术人员、法律顾问等，在某些专业领域具备专业技能，为国家提供智力支持，在国家机关中履行一定职责。要对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖，当然应将这些国际组织中行使公权力、从事公务的中国公民囊括在国家监察对象的范围内，因而国际公权力也是识别国家监察对象的一个重要要素标准。当然，规章及其以下的行政规范性文件必须符合上位法。
清单制定主体应该给予更多参与者更多机会，让他们充分表达意见，并吸纳有价值的意见。重点强调权力清单制度五项功能，除前述两项功能外，还有三项功能：一是明确行政机关职责权限，清晰职权边界，确保分工合理、权责一致。用规范语言表述权力运行流程和其他清单内容，去除图表等不规范表达。[26] 朱新力，余军：《行政法视域下权力清单制度的重构》，载《中国社会科学》2018年第4期。
诉讼参与人关于权力清单性质的观点，圉于诉讼文书功能，难以通过文书清晰认定。[61] 职权法定中法的范围，学界主要有两种观点，一种认为职权法定的法指法律、法规和规章，不包括行政规范性文件。
[7] 参见黑龙江省高级人民法院（2016）黑行申547号行政裁定书。根据经济社会发展或上位法立改废需要，及时实行动态管理。[30] 关保英：《权力清单的行政法价值研究》，载《江汉论坛》2015年第1期。个别文件对清单制度的表述，也暗含着文件制定主体对清单性质的倾向性判断。
还有学者认为，, 权力清单及其制度是对现行法律法规中关于各行政机关权限的梳理与归纳，或一定幅度内的适当细化，其本身不产生新的权力，只是对行政权限的集中，没有改变行政权限的范围、性质、行使方式，是一种物理性而非化学性的变化。尽管国务院部门、直属机构和部分省市人民政府制定规章[60]，以规范行政规范性文件的制定，但是受职权法定[61]的影响，权力清单的制定程序应较一般行政规范性文件严格。2015年政府工作报告再次提出制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。[50]清单的调整和重构主要表现为三点：一是依据行政权力正当性标准，对法律法规进行立改废释，再根据法律法规变动情况调整更新权力清单。
尤其是十八届四中全会《决定》把权力清单制度作为依法行政、建设法治政府、依法全面履行政府职能的重要内容，期望在现有法律制度尚不完善的情况下，通过权力清单制度建设，弥补缺漏，促进法律制度日臻完善，彻底解决法外设权、法外行权和行政机关乱作为、不作为、难作为的问题。2009年4月27日成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》[33]，提出制定完善的行政权力清单，凸显权力清单四项功能，即清晰权责、严密程序、制约权力、公开权力。
行政权力设立的正当性标准是防止市场失灵和政府失灵。清单应落实、细化上位法内容，弥补上位法规定不清的缺陷，确保行政机关权责界限分明。
有的明确把某项行政职权下放给下级行政机关或法律法规授权组织。2018年2月28日中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》[44]把机构编制法、三定规定、权责清单制度作为党和国家机构法规制度的重要内容，视权责清单制度为推进机构编制法定化的重要一环，强调权责清单制度与三定规定的有机衔接。[56] 朱新力，余军：《行政法视域下权力清单制度的重构》，载《中国社会科学》2018年第4期。[27] 王彦明，王业辉：《旅游业规制视域下政府权力清单制度的完善》，载《江汉论坛》2016年第9期。仅就接受行政复议机关的行政监督和审判机关的司法监督而言，《行政复议法》、《行政诉讼法》对规章和行政规范性文件规定了不同的审查方式。由于权力清单制定主体多样，法治能力和对清单认知水平参差不齐，因而各地各部门权力清单内容形式差异较大，不同程度存在偏离目标的异化问题。
依据职权法定排斥清单法律属性的认识，割裂了职权法定与清单的联系，以清单不能创设行政权力为由否定清单的法律属性，忽视清单对职权法定的演绎、丰富和发展作用，没有看到行政主体行使权力依据的多样性。三是以完善产权制度作为行政权力设立的正当性标准不全面、不准确。
[21] 于琳琳：《地方政府权力清单的多维度诠释》，载《重庆社会科学》2015年第11期。[14] 4份裁判文书中，有3份裁判文书，清单既证明上下级行政机关的权责界限，又证明涉案行政机关没有某项行政权。
从法的安定性看，规章比行政规范性文件更不易修改，但是清单的调整和重构，特别是后两种情况的更新又会是经常性要求，清单需要建立长效的动态调整机制，因此把权力清单定性为行政规范性文件，更符合清单动态管理的要求。管权的制度包括权力清单制度。
案号为（2016）粤0204行初20号案件，法院在《广东省物业管理条例》第六十三条缺乏可操作性规定时[41]，依据韶关市人民政府权责清单把对原物业服务企业拒不退出物业管理区域的违法行为的行政处罚权赋予韶关市住房和城乡建设局的规定，认定被告韶关市武江区住房和城乡建设局没有前述行政处罚权。十八届三中全会《决定》为行政权力设立的正定性标准进一步指明了方向，要在推进国家治理体系和治理能力现代化的目标下，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。[20] 不包括申请公开清单案件的裁判文书。[3] 参见最高人民法院（2017）最高法行申8354号行政裁定书。
而行政规范性文件的制定程序比较宽松，各地标准不一，一般由国务院部门规章或地方政府规章规定，不重要的文件、紧急情况时允许简化程序。第六种混合说，区分实然和应然状态，实然属于非正式法律用语的内部文本，应然属于法律用语的外部文本，即行政法律文件。
[48]行政复议机关、审判机关在公民、法人或其他组织对后者提出附带审查请求时，有权对后者的合法性进行审查。推进和完善权力清单制度，就是要在三大目标统摄下，遵循社会主义市场经济的运行规律，在法治框架内，建立起边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制。
一、实务考察：法院裁判文书如何定性权力清单 截止2018年3月28日，笔者在中国裁判文书网上，以权力清单为关键词进行搜索，出现364份裁判文书。三、制度检视：权力清单应有的功能和性质 权力清单最早由地方政府在倡导权力公开透明运行的背景下提出[32]，后逐渐发展成一定制度。
清理规范是在全面梳理基础上，对单个行政主体现有行政权力进行必要的、合理的加减法运算[40]和具体化演绎。认为市场失灵理论在未成熟市场机制下会水土不服、难以发挥作用的观点，只看到市场失灵的一般规律，来源于市场自身的内在缺陷造成的失灵，没有看到市场不完善、不成熟导致的市场失灵。当预期利益或信赖利益无法实现时，行政相对人有权选择不同的救济途径保护自己权益。但是在权力清单制度不成熟、异化严重、实践困难多、理论观点纷争的情况下，把权力清单定性为规章而不是行政规范性文件更不易坚持原则性，因为规章比行政规范性文件在设定和配置行政机关行政职权时有更大空间，更少限制。
要做到标准公开、过程公开、结果公开，让参与者有的放矢。[26] （四）新型行政规范性文件说 有学者认为，权力清单是一种新型的非行政立法的行政规范性文件，其地位同创制性文件、解释性文件和指导性文件相似[27],但不是创制性文件、解释性文件和指导性文件，也不是规范性法律文件。
有学者提出以完善产权制度为行政权力设置的正当性标准，而不是市场失灵。有学者把行政权力在行政部门中的配置确定为解决行政部门事务管辖权和层级管辖权的划分问题。
（四）解决权力清单不符合实体法治的问题 权力清单是行政规范性文件，应在法治框架内运行，合乎法治的理性和逻辑。表现形式是以清单形式固化权力清理的结果，形式上不属于法的范畴，而是行政机关制定的内部行政规范。